證券時報記者 秦燕玲 賀覺淵

發放育兒補貼是全球低生育率國家普遍采取的生育激勵政策，我國正推動育兒補貼政策從地方探索轉向中央統一部署。在此過程中，央地如何分擔育兒補貼成本成為當前各方的核心關切，受訪專家認為，中央財政提供總體政策框架并提供轉移支付等資金支持，地方財政根據實際需要，適度加力并靈活調整補貼標準、方式，這是可行的補貼發放和政策銜接方案。

除補貼之外，構建更為綜合的生育支持政策體系，包括提供更多生育保障、服務，擴大生育保險覆蓋面等，提高生育成本公共化水平，將是未來各方都應聚焦解決的核心問題。

1  生育補貼的自下而上探索

“今年要實施發放育兒補貼，國家衛生健康委正在會同有關部門起草育兒補貼的操作方案，屆時大家會看到，育兒補貼方面會有直接的惠民措施。”國家衛生健康委員會主任雷海潮3月7日參加十四屆全國人大三次會議江蘇代表團開放團組會議時透露。

一石激起千層浪。中央政府統籌發放育兒補貼的討論由此引發廣泛關注，近日印發的《提振消費專項行動方案》提出研究建立育兒補貼制度，國家發展改革委副主任李春臨也再次確認，相關職能部門正加緊制定和推出育兒補貼政策。

發放育兒補貼，或同類以現金補貼形式降低育兒成本，是全球低生育率國家普遍采取的生育激勵政策。在中國，這類實踐此前主要集中在市、縣，甚至鄉一級。

“2021年到現在，我們在建立生育支持政策體系方面已經做了大量工作。”南開大學經濟學院教授、中國人口學會副會長原新接受證券時報記者采訪時表示，2021年，中共中央、國務院發布《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，明確實施三孩生育政策及配套支持措施，各地在此背景下進行發放育兒補貼的探索。

2021年7月，四川省攀枝花市在全國率先推出育兒補貼金政策，對按政策生育第二個及以上孩子的家庭，每月每孩發放500元育兒補貼金，直至孩子滿3周歲。

此后各地陸續出臺了類似生育補貼政策，補貼發放方式既包括按月給付，也包括一次性發放；補貼金額從每月幾百元到一次性幾萬元不等。

在制度設計上，育兒補貼政策的“地方智慧”已有充分體現。比如，因三孩10萬元“大手筆”育兒補貼“出圈”的呼和浩特市新政，采取“每年發放1萬元”的補貼方式，將短期大額支出轉化為長期可控支出，緩解當期財政支出壓力；在資格審核機制上，借助當地公安戶籍系統與不動產登記數據聯動，鎖定目標群體，規避非戶籍人口套利。“這一政策將生育補貼與人口遷移綁定，兼具吸引人才、留住本地居民的雙重功能，設計邏輯值得借鑒。”中國人民大學財政金融學院教授代志新對證券時報記者說。

據證券時報記者不完全統計，全國至少31個縣以上地區明確提出了發放育兒補貼，其中，安徽、寧夏為全省（區）范圍內統一實施，其余地區則多為市、縣等層級的探索。

2  循序漸進提高生育成本公共化水平

從政策到法規、從地方到中央，探索建立生育補貼制度是一個循序漸進的過程。

各省修訂人口與計劃生育條例是2021年以來建立生育支持政策體系的重點工作內容。部分省份自那時起即在法規層面對建立育兒補貼制度有所明確。

例如，《吉林省人口與計劃生育條例》在“獎勵與社會保障”一章中就提出：縣級以上人民政府應當建立育兒補貼制度，不斷完善促進生育的配套支持措施。省級財政根據各地制度實施情況給予適當補助。《黑龍江省人口與計劃生育條例》也提出：市級和縣級人民政府對依法生育第二個以及以上子女的家庭應當建立育兒補貼制度；邊境地區、革命老區育兒補貼可以高于全省平均水平。發放育兒補貼具體辦法由市級和縣級人民政府制定，省級財政可以給予適當補助。

時間來到2024年，《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，要“有效降低生育、養育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育補貼制度，提高基本生育和兒童醫療公共服務水平，加大個人所得稅抵扣力度”。

“發放育兒補貼”今年還被首次納入到《政府工作報告》中。建立生育補貼制度的政策脈絡由此更加明晰。中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉在《決定》輔導讀本中撰文指出，“促進生育率向更可持續水平回升，努力穩定人口規模”是健全人口發展支持和服務體系要達成的關鍵目標之一。

蔡昉認為，要達成這一目標，就要求完善生育支持政策體系和激勵機制，降低生育、養育和教育成本，提高生育意愿。《決定》按照全人群、全生命周期的覆蓋要求及順序，圍繞降低“三育”（生育、養育、教育）成本，部署了系列重大舉措，其中之一便是建立生育補貼制度。在目前各地普遍做法的基礎上，整合各種補貼形式，逐步提高補貼水平，并且與生育保險覆蓋范圍的擴大協同推進，形成廣泛覆蓋的家庭育兒支持基本制度，提高生育、養育、教育成本公共化水平。

3  向央地共擔育兒補貼邁進

著眼于人口結構之變的生育補貼制度，既是形勢所迫也是大勢所趨。構建一個更廣范圍、更大力度育兒補貼制度，將對各級財政尤其是中央財政的資金統籌提出更高要求。央地如何分擔育兒補貼成本？央地兩級政策如何銜接配合？補貼如何高效有序發放？都是當前謀劃具體操作方案過程中需考慮的問題。

“我一直主張的一個觀點是以公共政策思想去構建生育支持政策體系。”原新認為，國家層面需要提供明確指引，確保每一次生育、每一個孩子都能享受到基本政策，甚至不生育也應得到必要的服務，體現政策的多樣性和包容性；在此基礎上，各地可以根據自身財力進行適當放大。

根據申萬宏源證券首席經濟學家趙偉測算，參考2022年新生兒結構數據及2024年新生兒數量，若呼和浩特模式全國推廣，則育兒總補貼規模或超3700億元。基于2024年居民平均消費傾向，呼和浩特模式在全國推廣后有望拉動全國社會消費品零售總額0.5個百分點。若地區平均育兒補貼水平向全國推廣，則所需財政總資金或在1076億元，有望拉動全國社會消費品零售總額0.2個百分點。

目前，各地公示的育兒補貼資金運行機制多為市、縣財政按比例負擔。各地的育兒補貼標準，一定程度上受限于基層財力。為此，部分省份如內蒙古自治區已在探索建立“生育成本共擔機制”，代志新指出，這意味著呼和浩特市可能通過自治區級財政或中央專項轉移支付獲得外部資金支持。

長期來看，構建一個更廣范圍、更大力度的育兒補貼制度離不開中央財政的統籌。“中央財政在生育補貼中發揮主導作用，有助于統一政策標準，避免各地政策差異過大導致的不公平現象。”上海交通大學財稅法研究中心副主任王樺宇向證券時報記者表示，在職責分工上，中央財政負責制定總體政策框架和提供轉移支付等資金支持，地方財政根據本地實際情況，靈活調整補貼標準和方式。

對于中央財政補貼下達機制，代志新建議參考現有的計劃生育轉移支付機制，結合人口政策轉型目標進行適應性調整。籌資機制上，在中央轉移支付中可增設“生育促進”專項科目，資金用途從限制性補償轉向激勵性支持。在發放流程上，沿用“資格審核—資金直達個人賬戶”的直補模式。

談及正在起草的育兒補貼操作方案，多位受訪專家期待方案能形成全國統一的補貼基本原則、資金來源、發放方式，為各地制定具體政策提供指導。

“科學合理的生育補貼資金運行機制需遵循‘中央保基本、地方強執行、制度防風險’的思路。”代志新總結稱，未來在制度層面應明確央地責任分工。中央財政應承擔全國統一的基礎補貼標準，通過專項轉移支付向欠發達地區傾斜，確保政策底線公平。優化資金管理機制，中央與地方按比例分擔補貼資金，并動態調整分擔比例。

4  激勵生育不止于補貼

生育津貼直接發放至個人賬戶、發放普惠托育補貼、延長生育假……除育兒補貼之外，各地正密集推出一攬子生育支持政策，如何構筑更綜合的生育支持政策體系也成為當前諸多學者探討的話題。

2024年，我國全年出生人口實現7年來首次同比增長，但一孩生育率遲遲未見改善。中國人口與發展研究中心主任賀丹曾撰文指出,一孩生育的萎縮和推遲是拉低生育水平的主要原因。“能生且愿意生育第一個孩子的家庭數量明顯減少。”

原新持類似觀點，他認為，提高生育率的基本盤在一孩。因此，需要普惠性、兜底性公共政策加以激勵。

“支持生育絕對不是國家衛健委一家的任務。”原新指出，在建立生育支持政策體系過程中，保證政策的落地與政策規定同等重要，跨部門協作尤為重要。在他看來，除了投入真金白銀，還需要營造生育友好型社會氛圍，提供更多生育保障、服務以及人文關懷。

針對我國常見的代際撫養現象，原新建議也可對此予以補貼，同時增加普惠托育機構的服務供給。“不論是公共領域還是私人領域的撫養照顧，都應該一視同仁提供支持。”

代志新進一步指出，強化托育服務應以可及性和便利性為目標，加大對普惠托育機構的財政投入，大力發展社區嵌入式托育，支持用人單位辦托、家庭托育點等多種模式發展。另外，完善托育服務支持政策，鼓勵有條件的地方對普惠托育機構給予適當運營補助，以降低托育服務成本。

此外，王樺宇還建議，推動生育保險覆蓋面向靈活就業人員擴圍。可以考慮將分娩鎮痛、輔助生殖技術納入醫保范圍，并提高兒童醫療服務水平，將更多符合條件的兒童用藥納入醫保報銷范圍。